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他山之石:国外债委会制度带来的思考
时间:2017-06-06 | 地点: | 来源:《中国银行业》杂志2017年第4期

  他山之石:国外债委会制度带来的思考
  文/ 沙涛:中国农业银行大客户部高级经济师。
  
  从美国、英国、日本、波兰的实践经验看,由于各国具有较成熟的债权人委员会法治保障,债权人和债务人具有优先选择债务重组方式解决困难企业债务危机的主动权和积极性,值得我们学习和借鉴。
  近几年来,国内经济下行压力较大,企业负担较重,多家陷入危机的大型企业集团进行了债务重组,非诉和解方式被相关债权人和债务企业广泛使用,而在这些企业重组过程中,债权人委员会(以下简称“债委会”)制度作为一种自治性的协调机制应运而生,它在各成员达成一致协议的基础上,联合行动,统一维权,保全债权人利益,帮助企业解困。本文从国内外制度比较入手,来分析当前我国金融机构债委会制度运行现状中存在的问题,并提出相应的政策建议。同时,也与读者分享了我国金融机构债委会主导的几家央企的债务重组实践经验。
  国内外债委会制度运作模式
  从美国、英国、日本、波兰的实践经验看,由于各国具有较成熟的债权人委员会法治保障,债权人和债务人具有优先选择债务重组方式解决困难企业债务危机的主动权和积极性,值得我们学习和借鉴。
  美国:创造多种新手段保全自身利益。在美国,当债权人和债务人达成庭外重组协议之前会经历双方博弈的过程。债权人最关心的是企业是否具有可以信任的管理层以及管理层是否能及时提供真实信息。如果债权人对企业管理层的诚实信用有所怀疑,债权人宁愿选择庭内重组,这种法律程序及附带的诉讼权利使得管理更加透明。当债权人和债务人相关利益达成一致时,债权人选出债权人委员会就债务人提出的资产负债表、利润与亏损等进行审查,与债务人谈判提出和解协议。美国的债权人委员会在监督和帮助企业债务重组过程中创造性地使用了一些手段来保全自身利益,如当企业恢复运转或者市场情况发生了对其有利的变化时,债委会会采取延期偿还债务、以新证券置换旧证券、对现有股票进行交易、债转股等方式维护自身利益,此外,“秃鹰”投资者会收集对未偿还债务的请求权,通过对公司直接或间接施加影响,在改善公司质量后卖出请求权,从中获取高额回报。
  英国:采用“伦敦模式”指导以银行为主导的法庭外债务重组。在英国,由于法院内程序存在高成本、慢节奏以及容易引起公众关注等问题,债务人更倾向于通过庭外和解了结公司面临的问题,1986年破产法将这种法庭外债务重组称为“自愿偿债安排”。而且,英格兰银行业协会在1990年制定了非正式的规范文件,即“伦敦模式”,用来指导以银行为主导的法庭外债务重组。在此模式指导下的债权人委员会成员遵守暂停偿债协议,债务人和所有受协议约束的债权人都有一个“缓冲期”。据此,银行通常会同意延期偿还主要的贷款,有时也包括利息。这一模式被多国效仿,并在20世纪90年代初期成功挽救了不少大型企业。
  日本:通过“私的整理”缔结集体合约,指导庭外债务重组。在日本,“私的整理”与英美国家庭外和解方法类似,即当债务人破产时,债权人召开债权人会议,听取债务人的财产状况等报告,决定“私的整理”方针,同时选出债权人委员会。该委员会调查倾听债权人、担保权人及优先权人的各项意见,缔结集体合约性基本契约指导庭外债务重组。除了债权人委员会,日本全国银行组织、经济组织联合会以及其他相关组织还成立了一个专门负责起草《法庭外债务重组准则》的委员会。在规范指导下的法庭外债务重组可利用诸如债转股、并购、债务贸易、资产管理等具有推动性的措施。
  波兰:允许银行与债务企业签订具有法律约束力的“银行主导调解协议”。在波兰,政府依据1993年的《企业银行重组法》赋予银行在调解程序中的司法权利,允许银行与债务企业签订“银行主导调解协议”,也即银行庭外调解协议,而该调解协议具有法律约束力,可交有关部门备案执行。“庭外调解协议”是波兰最具创造性的处置手段,用于重新安排债务人对银行和其他贷款人的负债,这是一项过渡措施。债权银行只要取得拥有违约债务人未偿债总额50%以上的债权人同意,该银行就可单独或以多家银行集团的名义独立开始调解程序,而且该协议具有准司法权效力,可直接申请法院强制执行。“庭外调解协议”模式为波兰银行不良资产的重组作出了巨大贡献。
  在我国,债权人针对危机企业的经验做法是,在企业出现初步危机时,若能适时介入,就可以有效挽回甚至保留企业核心价值,债权人一般会通过延长贷款期限、降低贷款利息等方式,帮助企业渡过难关。当企业债务危机恶化,贷款全额收回无望时,债权人基于尽职考虑,一般会单方面采取法律保全措施,对企业资产进行查封。由于国内没有针对困难企业出现危机的处置机制和法律法规,债权人很少通过联合其他债权人组建债委会的方式来共同解决,在利益诉求不一致时,各债权人往往单独行动。比如在发现企业出现运营困难时,会提前收贷,查封资产,甚至采取更激进的“杀鸡取卵”回收行动,封查企业核心价值资产或抽取“流动资金”,这不但加剧了企业的经营情况,也损害了其他债权人利益,给下一步债务重组带来了困难。
  通过与国外债委会运作经验比较,可以发现主要存在如下差异:
  法律环境不同,我国缺少法院之外债委会制度规范文件。从法庭外的债委会制度看,英、美等国在企业实体法和破产法之外制定了单独的破产预防法。法院外通过债委会解决债务危机已经成为破产程序的一种重要补充和替代方式,当事人可以根据实际情况,互相选择,互不冲突。此外,许多国家对现有的规章制度进行了适合庭外重组的灵活解释,如1989年美国通过了《金融机构改革、恢复和强化法案》,1998年日本制定了《金融机构再生紧急措施法》及相应法律,而我国在法院外债权人委员会制度规范性文件方面存在空白。
  启动机制不同,我国缺乏债委会内在自我生成启动机制。与国外比较,中国立法并未给债权人、债务人提供一个随时选择、主动提起、独立的,可通过破产预防程序而获得自救的机会。由此可见,中国的债权人、债务人不具备主动提出破产申请的机制。但现实中我国司法实务却存在着国有企业破产比率极高的现象,对此种现象的解释是:一方面,国有债务人提起破产的决定权掌握在企业上级主管部门手中;另一方面,地方政府可以通过其掌握的权力,在地方财政利益驱使下,使企业所欠债权人尤其是金融债权人的债务名正言顺地灭失。
  主体地位不同,我国债委会不具备民事主体资格,没有法定约束力。在国外,债权人能在债务重组过程中抢得先机,占有主动地位。如在日本,当企业出现债务危机,若干债权人能够迅速组成债委会指导管理债务人的财产,并着手调查导致破产的原因,在此基础上缔结集体合约性质的基本契约,并及时制定包括增资措施、财务规划、偿债计划在内的重整方案。我国债委会由于不具备民事主体资格,对成员单位无法形成法定约束力,在信息不对称的情况下,债权人往往会单方面被动采取法律措施,错失重组时机,导致债权人处于被动地位。如近年来纳入银行逃废债企业的黑名单客户,大多风险已经暴露,甚至已经破产。形成这种局面往往因为企业经营发生劣变时债权人未能互通信息,从而错失及时挽救企业的机会,也错过保全银行资产安全的机会。
  完善我国金融机构债委会制度的政策建议
  制定相关法律法规,明确债委会民事主体资格。借鉴国外成熟立法经验,制定我国关于债委会运作制度的法律法规。通过立法确立债委会的民事主体资格,加强其在协调各债权人采取统一行动方面的地位和权威,保障债权金融机构的合法权益。鼓励债权人通过债委会主导的庭外重组方式,解决困难企业债务危机问题。
  建立债委会协调机制,先行出台相关指导性意见。未出台法律法规前,建议监管部门出台具有强制监管效力的相关指导性意见,建立有效的沟通协调机制。银监会可负责指导中央企业以及其他重大、复杂企业的债委会运作工作,各银监局可负责指导辖内企业债权人委员会工作,监管部门可发挥银行业协会、资产管理公司的积极作用,建立银行主导、行业协会协调、银监部门指导监督的运作机制,尽力解决债委会运作中的法律、利益诉求等问题。在债务重组中,监管部门不但要承担债委会成立、运作等具体指导工作,在必要时还应出面协调各债权人,从大局出发,促成重组方案达成。各金融机构可以以债委会名义对债务企业生产经营和资产负债情况进行调查摸底,提出具有可操作性的重组方案和程序。
  加强对地方政府的正确引导,积极配合债委会形成合力。国务院应出台相关规章制度,加强对地方政府的正确引导,与银监会出台的规范债委会的指导性意见有效衔接,引导地方政府积极参与企业债务重组,成为债务重组成员主体中的一员,与债委会形成合力。如积极配合债委会做出的各项决议事项,对困难企业提供资金、税收等多方面政策支持,共同解决企业债务、员工安置、经营问题,避免出现地方政府不作为或者出现逃废债的现象。
  国家有关部门应建立被诉企业诉前和解机制,给予被诉企业一定和解期限,对于成立债委会的被诉企业,拟提起诉讼的债权人应当先行与债委会协商,在确定和解期限内协商未果的,才可向法院起诉,法院才能受理。
  债委会成员单位要提前预判风险,资源共享,及时采取有效措施。债委会运作在我国尚处于摸索阶段,需要各债权金融机构统一思想、齐心协力,共同维护债委会地位,将其作为金融机构共同维权的平台。首先,债权金融机构应认真研究企业经营状况、财务状况,共同关注企业在银行和非银行金融机构的授信情况、融资情况,重点关注授信银行多、融资总额大、担保关系复杂、生产经营异常的企业,开展逐户会诊,分清出险性质,筛选风险企业。其次,债权金融机构应提前预警企业风险信号,及时介入危机企业,掌握最佳重组时机,避免出现债权人各自为战的局面。最后,债权人委员会可建立信息沟通共享机制和借款人动态评价机制,定期沟通债权人授信和用信情况,跟踪了解借款人经营状况和财务状况。
  债委会要妥善处理债券等特殊金融产品是否应刚性兑付的问题。由于债券等特殊金融产品的特殊性,可以单独设立债券持有人委员会,做好与金融机构(主要是商业银行)债权人委员会的有效衔接,按照“同债同权”的原则,妥善处理债券、理财融资等问题。如果双方不能妥善解决,可以考虑一同进入司法程序,通过司法程序按照“同债同权”的原则进行公平受偿。本文原载于《中国银行业》杂志2017年第4期。(本文仅代表作者个人观点,与所在单位无关)
  附文:我国债务重组经典案例
  案例1
  背景:某纸业集团Z是大型央企集团K的全资子公司,主要从事纸及浆板的生产与销售,拥有6家全资子公司,8家控股或参股公司。2012年,受当年整体经济环境影响,市场对高端纸需求不振,加上某纸业集团Z下属核心子公司生产不连续,导致全公司纸及浆板产量同比下降。
  为了保护相关债权人利益,2013年3月,按照国务院国资委要求,纸业集团Z从大型央企集团K无偿划转至另一央企集团C。2013年10月,在银监部门的大力协调下,纸业集团Z债权银行成立了债权人委员会,A银行和M银行为主席单位,按照市场化原则,债委会与央企集团C、纸业集团Z开展了多轮沟通、谈判。2015年12月,纸业集团C债委会全体会议依据债委会议事规则,表决通过了债务重组方案。重组方案按照分块解决原则进行受偿安排,分为了两个大板块,两个板块各自拟定重组协议分别与企业签署。债权银行以原债务的主债权纳入所属板块进行重组,放弃原债务的担保债权。通过重组,银行债权得到了保全,重组企业恢复了经营能力。
  重组经验:第一,债权银行齐心协力,通力合作奠定了债务重组成功的基础。债权银行在监管部门的指导和协调下,积极保全自身资产,避免了银行出现大额资产损失,使企业逐步恢复正常经营,企业员工权利得到保障,维护了社会稳定,对国企及其他企业改制、重组具有一定参考意义;第二,随着我国国有企业改革、金融体制改革的逐步深化,进一步推进和规范企业债务重组工作愈加重要,重组方式也从行政性主导向市场化运作方式转变。
  案例2
  背景:G集团于1993年在北京成立,主要从事钢铁贸易、冶金矿产开发等业务。近年来G集团陷入困境,虽有外部市场因素影响,但主要还是由于企业盲目追求发展规模和速度,忽视风险防范,管理混乱等内部原因所致。截至2014年末,G集团资产负债率达到了127%,严重资不抵债。2014年6月G集团本部在某政策性银行的贷款出现逾期。事情发生后,各金融机构逐步收缩贷款,最终导致资金链断裂,引发债务危机。
  G集团出现债务危机后,在国家相关部门的指导下,2015年1月,G集团金融机构债权人委员会成立,35家金融机构加入了债委会,共同参与重组工作;2015年5月,公开选聘的财务顾问机构完成了对G集团的尽职调查,提出了债务重组的基本思路;2015年12月,债委会召开了全体债权人大会表决通过了债务重组方案。重组方案根据纳入金融债务重组范畴内债权回收程度大小不同,采取了“留债”和转为“可转债”两种方式处置。该重组方案利用“时间换空间”,不仅兼顾了债权银行的利益,也有利于G集团的改革脱困,可以实现银企双赢。
  重组经验:第一,G集团债务重组是一起银监部门指导、协调、督导开展债务重组的典型案例。其重组工作金额大、社会影响面广,涉及银行家数较多,债委会协调难度大。在此情况下,银监部门敢于担当,积极推进,使债委会工作顺利开展,债委会及时行动,创新重组思路,利用时间换空间,最终避免了企业的破产;第二,债委会采取的可转债重组方式具有借鉴的意义,为今后企业债务重组提供了样本。
  案例3
  背景:某重型机械集团R有23家控股子公司,主要为国家冶金、能源、石油化工等行业提供重大技术装备和大型铸锻件产品。自2011年开始,受宏观经济形势及自身管理原因影响,集团R出现持续亏损,资不抵债,经营难以为继。2014年7月,该集团下属核心子公司开始拖欠多家银行利息,引发债务
  危机。
  为了维护债权人利益,银监会、国资委于2014年11月份启动了债务重组工作,明确A银行、B银行、C银行作为主席行,债权人委员会成立后,确定了债权人委员会议事规则。经过多轮商讨,债委会主要债权人与企业初步达成了“现金受偿、保留合理负债和以股抵债”的综合受偿方案,并于2015年9月,在中国二重银行债权人全体大会上,得到了全体债权银行的认可和支持。之后在银监会的大力协调下,银企双方携手在协议基础上进入司法程序,经过债委会和管理人的共同努力,2015年年底前,集团R完成了重组相关工作。通过重组,集团R每年可减少8亿元的利息支付,减轻了企业的财务负担,为企业轻装上阵,参与市场竞争提供了条件。
  重组经验:第一,在协议重组达成基本共识的情况下,债权人和债务人携手进入司法重整程序,解决了商业银行主动持股、中小股东股份让渡、资本公积转股抵债等方面的法律障碍,为后续银行债务重组提供了具有可操作性的范本,也创新确立了“协议并司法重组”的重组方式;第二,本次司法重组中,管理人充分考虑其商业实质,针对不同性质的各类普通债权采取不同的清偿方案。金融债权采取现金清偿与以股抵债相结合的方式;非金融普通债权采取全部现金分期清偿方式。该创新做法切实保障了各类债权人的利益,满足各类债权人的特殊要求,也得到各类债权人的认可。